Para muchos peruanos la Superintendencia de Administración Tributaria (en adelante SUNAT) es una institución muy poco entendida e inhumanizada, desde luego satanizada por políticos que en campaña, para "sintonizar" con sus electores la han llegado a tildar de "maldita". ¡Nada más lejano de la verdad¡.

Si desapasionadamente nos tomamos el tiempo de analizar como y desde cuando ésta institución está contribuyendo al desarrollo de nuestro país, podremos afirmar sin lugar a duda, que SUNAT es la institución más importante en la ejecución del dramático cambio de nuestro país, en cuanto a su crecimiento económico sostenido y formalización de los actores de nuestra economía.

Esto se logró cuando a comienzos de la década de los noventa, el gobierno de turno acertadamente, la refundó para cumplir con su real finalidad, que es la recaudación tributaria y facilitación aduanera. Así se empoderó a Sunat para formalizar e incrementar la presión tributaria para anchar la base y recaudar para que el Estado pueda redistribuir los recaudado.

Sunat entonces se convertía en una nueva y poderosa maquinaria que no hubiese podido funcionar,si es que sus piezas no hubiesen estado a la altura de los requerimientos, así nacen los CAT (cursos de reclutamiento de personal) que logran rápida, eficiente y competitivamente reclutar a los mejores profesionales, en una carrera de permanente capacitación y competencia, para lograr los cuadros con los perfiles requeridos para cumplir con los objetivos que el Estado había trazado para Sunat.

De conformidad con la Ley N° 24829 de fecha 08 junio de 1988 Ley de Creación de la Superintendencia Nacional de Aduanas y el Decreto Legislativo N°501 su reglamento la SUNAT es técnicamente una institución pública descentralizada del sector Economía y Finanzas, dotada de personería jurídica de Derecho Público, patrimonio propio y autonomía económica, administrativa, funcional técnica y financiera.

Fue mediante Decreto Supremo N°061-2002-PCM que el Poder Ejecutivo en el gobierno del Presidente Alejandro Toledo, fusionó por absorción a la Superintendencia Nacional de Aduanas dentro de SUNAT, asumiendo ésta las funciones, facultades y atribuciones. Existiendo desde el 2002 una Superintendencia Nacional y dos intendencias nacionales, la de Tributos Internos y la de Aduanas.

SUNAT, de conformidad con el Decreto Supremo N°015-2002-PCM (ROF de la SUNAT) tiene por finalidad administrar, fiscalizar y recaudar los tributos internos, con excepción de los municipales, y desarrollar las mismas funciones respecto de las aportaciones al Seguro Social de Salud (ESSALUD) y la Oficina de Normalización Previsional (ONP); Asimismo, es responsable de administrar y controlar el tráfico internacional de mercancías dentro del territorio aduanero y recaudar los tributos conforme a ley.

Asimismo,facilita las actividades económicas de comercio exterior, e inspecciona el tráfico internacional de personas y medios de transporte con el fin de desarrollar las acciones necesarias para prevenir y reprimir la comisión de delitos aduaneros, propone la reglamentación de normas aduaneras y/o tributarias y participa en la elaboración de las mismas.

Dentro de su Plan Estratégico Institucional 2009-2011 re definió actualizando como corresponde a una institución moderna una Visión y Misión institucional que considero oportuno señalar:

VISIÓN: Constituirse en una institución moderna e innovadora que facilita el comercio exterior y el efectivo cumplimiento tributario y aduanero, brindando servicios de excelencia.

MISIÓN: Gestionar integradamente el cumplimiento de las obligaciones tributarias y aduaneras, así como la facilitación del Comercio Exterior, de forma eficiente transparente, legal y respetando al contribuyente o usuario.

Concordando esas herramientas que establecen un norte para SUNAT, el Artículo 5° del Decreto Legislativo N°183 Ley Orgánica del Ministerio y Finanzas, establece que le corresponde al MEF, planear, dirigir y controlar los asuntos relativos a la política arancelaria, en coordinación con otros sectores cuando corresponda y el artículo 25° del Decreto Legislativo N°560 Ley del Poder Ejecutivo establece que el Poder Ejecutivo a través del MEF es responsable de planear, dirigir y controlar los asuntos relativos a la política fiscal, financiación y comercio exterior, así como administrar la ejecución de las políticas aduaneras y de tributación nacional.

De conformidad con los Decretos Legislativos Nº 560º y 183º señalados en el párrafo precedente, el MEF aprobó mediante la Resolución Ministerial N°005-2006-EF/15 “Los Lineamientos de Política Arancelaria” que establece una visión clara de la política adoptada por el gobierno respecto a la integración economía a través de la firma "masificada" de acuerdos comerciales internacionales, reducción arancelaria, y diversos temas vinculados, de los que he de resaltar el numeral IV Comentarios Finales inciso “e) Trabajar paralelamente en reformas: si bien la liberación de la economía fomenta competencia, eficiencia y bienestar y a la estabilidad política y macroeconómica estimulan la inversión, los beneficios esperados de ambos elementos pueden quedar truncos si reformas paralelas no acompañan al crecimiento económico. Estas mejoras incluyen reformas en la educación, infraestructura, calidad, justicia, ;"institucionalidad", derechos de propiedad, principalmente. Si no se avanza en conjunto en estos temas, las ganancias de competitividad estarán por debajo de su potencial.”

Considero entonces que resulta imprescindible reseñar de la bien llamada re-fundación de la Administración Tributaria o el “punto de quiebre” del periodo fundacional del año 1991 a 1992 de SUNAT según la Dra. Beatriz Merino Lucero ex Superintendente y Actual Defensora del Pueblo, afirmó que, el periodo fundacional de esos años “constituye un punto de quiebre con un Estado improvisado, un PRIMER PASO hacia un Estado tecnocrático y el inicio del desarrollo de una cultura tributaria”

Por ello considero relevante asimismo evocar de manera muy sucinta a épocas anteriores a la refundación de SUNAT y realizar un simple paralelo con la autonomía constitucional ganada por el Banco Central de Reserva (BCRP) y como adoptando SUNAT una autonomía respaldada en la Carta Magna se lograría una real institucionalidad solidificando las bases de esta importante institución, para permitir que se autogobierne dentro de los parámetros que fija la ley debiendo ser el pilar eminentemente técnico, imparcial sin injerencia de política partidaria del gobierno de turno, en otras palabras que le permita hacer solo y absolutamente lo que la ley le faculta.

Debemos tener en cuenta que, el abismo social y el desbalance regional a pesar de la novísima descentralización con transferencia de recursos, no resuelven los problemas de la sociedad y la economía de nuestro país, que desde inicios de la república y hasta nuestros días es cíclica y lamentablemente no logra obtener un desarrollo sostenible, es decir lograr un Estado que pueda atender las necesidades de los que continúan hoy siendo más del 50% de peruanos en extrema pobreza. Hemos pasado por ciclos de aparente bonanza económica como la del salitre y el caucho, de crecimiento efímero, decisiones políticas o libertadoras que no ayudaron a consolidar un Estado poderoso, donde se consideraban derechos adquiridos la inafectación tributaria de una minoría privilegia que nunca había pagado impuestos por su cercanía al poder, trasladándose la carga a los que menos tienen, quienes eran los que desde los inicios de la República sostenían el aparato estatal, hoy seguimos viviendo considero yo en un espejismo de balanza comercial favorable, puesto que si es cierto que nuestras exportaciones han crecido pero, lo que seno se dice o se dice a media vos es que el rubro creciente siguen siendo las materias primas es decir minerales, pero la agenda interna de las exportaciones no tradicionales permanece sin mayor sobresalto, ero ese es un tema para el cual tengo reservado otro articulo de opinión.

Regresando al tema y haciendo un poco de historia y que quizá como explique o de una razón a nuestra pobre cultura tributaria, en de enero de 1931, en momentos en que el Perú atravesaba una crisis de devaluación de la moneda, por gestión de las autoridades de la época arriba al Perú una Misión de encabezada por el profesor Universidad de Princeton Edwin Kemmerer, economista de reconocido prestigio, “llamado el médico de la economía”, quien junto a un equipo de profesionales multidisciplinario plantearon “que para lograr un cambio estable en el país necesitaba una institución autónoma, es decir al margen de particulares intereses económicos para la oferta monetaria” . Y así aparecían los primeros esbozos de la autonomía constitucional para la autoridad monetaria.

Los documentos presentados por la misión en abril de 1931 “fueron once: 1) Proyecto de ley de impuestos sobre la renta; 2) Proyecto de reorganización de la Contraloría General de la República; 3) Proyecto de ley general de Bancos; 4) Proyecto de ley para establecer, por los concejos provinciales y distritales, una contribución predial; 5) Proyecto de ley de creación del Banco Central de Reserva del Perú; 6) Proyecto de ley de aduanas; 7) Informe sobre el crédito público; 8) Proyecto de ley orgánica de Presupuesto; 9) Proyecto de ley de reorganización de la Tesorería Nacional; 10) Proyecto de ley monetaria; 11) Informe sobre la política tributaria del Perú. Varios de estos trabajos incluyeron las correspondientes exposiciones de motivos” . Edwin Kemmerer fue enfático en señalar que el paquete legislativo debía de aplicarse de manera integrar para lograr un efectivo cambio para el País, pero a pesar de ello no se tuvo respuesta de los parlamentarios de esa época, creando un sistema unificado monetario bancario, y dejando archivado el resto de proyectos en materia aduanera y tributaria.

La misión Kemmerer solo permaneció por cuatro meses en el Perú, pero la falta de voluntad política o decisión firme para aplicar de manera integral dicho paquete de normas, por el Gobierno de Samanes Ocampo, no permitió realmente que se marcara el “punto de quiebre” en esa época (1931), postergándose tal decisión 60 años después mediante la Refundación de SUNAT. Conociendo todo esto podemos afirmar que en materia tributaria ya existían alternativas que hubiesen ayudado a nuestra nación a consolidarse, pero que no se ejecutaron en su debido momento por la inacción o falta de visión estadista de las autoridades de turno.

En cuanto a la Constitución Política de 1979 fue un intento frustrado por darle autonomía efectiva al Banco Central de Reserva. En primer lugar, no se concretó la idea de la autonomía dentro de la ley, en el sentido de que cualquier norma podía alterar el comportamiento del Banco. En segundo lugar, no se prohibió el financiamiento al fisco. Esta injerencia del Gobierno en el manejo de la política monetaria del Banco aceleró la inflación de la siguiente década y desencadenaría la hiperinflación de fines de los años ochenta y comienzos de los noventa.

En 1990 se inició una serie de medidas cuyo objetivo fue reformar el sistema económico nacional y, en particular, reducir considerablemente la tasa de inflación, ocasionadas por injerencia política como el “DÓLAR MUC” y otras.

En este sentido, la Ley Orgánica del Banco de 1992 y la Constitución Política del Perú de 1993 le dieron la autonomía efectiva suficiente para mitigar el proceso de inflación y crisis económica que tuvo su máximo pico a comienzos de la década de los 1990.

La Comisión Ordinaria de Constitución del Congreso Constituyente de 1993 inicialmente propuso un artículo del Capítulo de Moneda y Banca en el cual se le otorgaba autonomía al Banco dentro de la ley. Finalmente luego de mucho debate, y análisis de lo acontecido recientemente (hiperinflación por una autonomía ficticia del Banco Central de Reserva que le otorgó la Constitución de 1979), el doctor Enrique Chirinos Soto planteó que el BCRP gozara de autonomía en el marco de su Ley Orgánica, texto finalmente aprobado , y por lo cual se considera que la Ley Orgánica del BCR es de desarrollo constitucional, logrando a partir de ese fecha una autonomía que ha visto sus frutos en la estabilidad de la moneda y el desarrollo económico, que sumado con otras políticas como la tributaria y de integración económica, hoy tiene a nuestro país por buen rumbo.

En la secuencia de ideas que planteamos entre la SUNAT y el BCRP concluimos que es a partir del año 1991 que mientras el Banco Central de Reserva comienza adquirir una real autonomía mediante la modificación Constitucional y su Ley Orgánica, la SUNAT entra a un periodo fundacional que traza un plan en el cual el Estado como garante del bien común, corrige el buen funcionamiento de la economía de mercado mediante la política fiscal, la tributación y el gasto público, aplicando una nueva política económica.

Siendo que la SUNAT tiene a su cargo en sentido estricto la aplicación del sistema eficiente que tenga un marco coherente de mecanismos legales apto tanto para crear riesgo en caso de incumplimiento como para forzar el cumplimiento obligatorio al infractor que no atiende voluntariamente el deber tributario, La refundación de SUNAT no solo se preocupo del nuevo sistema sino y sobretodo de reclutar y capacitar a su personal mediante exigentes concursos que son parte de su política institucional y se podría convertir en un modelo a seguir por otras instituciones del Estado.

Podemos afirmar asimismo, que el cambio reseñado líneas arriba es bien percibido por la ciudadanía y esto se refleja en el último informe opinión del mes de septiembre del 2009, de “IPSOS APOYO” en la página N°35 respecto a la confianza en las instituciones en el País que tiene los ciudadanos podemos alli SUNAT recibe un porcentaje del 50% de aceptación por encima del BCR quien solo tiene el 46%
Conforme lo señalo Edwin Kemmener hace más 77 años el Capital Humano es en esencia el encargado para la aplicación del sistema eficiente, puesto que la tributación desempeña un rol crucial en el proceso socioeconómico que significa la difusión del bienestar y paz social.

Por todo ello es opinión del Eco. Manuel Estela Benavidez “que es imperioso mantener la tributación ajena a la influencia de particulares intereses económicos e inevitables presiones políticas, y merece un enfoque constitucional semejante al que se ha dado a la moneda y la banca” , es por ello, que en busca de consagrar a nivel constitucional como un derecho del Estado ejercido a través de la SUNAT.

En concordancia con lo señalado en el párrafo precedente El Diario el Comercio señalo recientemente que SUNAT debe ejercer un control tributario, necesario e imparcial, recordando lo que en los años 1990 funcionarios del gobierno de turno realizaron con el “RUC sensible” y otros hechos de reciente data, que lamentablemente mal orientados cuestionan y ponen en tela de juicio la correcta e independiente participación de SUNAT y su tan necesaria autonomía constitucional.

En conclusión, habiendo SUNAT transitado 18 años desde su refundación, considero que es oportuno y necesario dar el siguiente gran paso que es otorgarle autonomía con rango constitucional, en concordancia con las políticas de gobierno de trabajar paralelamente en reformas que conduzcan a la institucionalidad, pues si no se avanza en conjunto estos temas se debilitará la competitividad a la que apuesta un Estado moderno y al bienestar y paz social que aspiramos sus habitantes, y esto se refuerza a la luz de lo avanzado por el BCRP en cuanto a su autonomía constitucional.

Eso es una decisión política que tendra que ir madurando, pero mejor aún, debería ya ponerse en la mesa de debate.

Dr. Edwin Rigoberto Coico Monroy

Lima, 06 de octubre del 2009.

Bibliografía

CAT L – IATA Chucuito Callao de agosto a octubre 2009 Curso de Administración Tributaria dictado por el Instituto de Administración Tributaria SUNAT.
Resolución Ministerial N° 005-2006-EF/15 Aprueban Lineamientos de Política Arancelaria.
Prólogo de Beatriz Merino Lucero, Libro “El Perú y la Tributación” de Manuel Estela Benavides, Biblioteca del Congreso de la República 336.200985 E.92 CIP 37 C. SUNAT primera edición nov.2002.
“El Perú y la Tributación” de Manuel Estela Benavides, Biblioteca del Congreso de la República 336.200985 E.92 CIP 37 C. SUNAT primera edición nov.2002.
www.bcrp.gob.pe/Revista Moneda N°132: Kemmerer Invitado histórico del Banco Central
Ver el Diario de Debates de la 51ª Sesión en la Comisión de Constitución y Reglamento de 1993. El doctor Enrique Chirinos Soto era el Presidente de la Comisión de Constitución y Reglamento cuando se discutió acerca de la autonomía del Banco. La Constitución además prohibió al Banco financiar al erario, lo cual no estaba contemplado en la Constitución anterior de 1979. Adicionalmente, la Ley Orgánica de 1992 había establecido que el Banco tampoco podía otorgar financiamiento a la banca de fomento.
Hemeroteca del Congreso, Encuesta Nacional, Informe de opinión data, IPSOS APOYO del 21 de agosto al 18 de septiembre del 2009 comparación con los últimos 2 años respecto a la confianza en instituciones públicas, realizado en 15 ciudades representativas del interior del país, tamaño de muestra 1000 personas mayores de 18 años a nivel nacional y 500 en Lima Metropolitana, Margen de error +,- 3.1% asumiendo el nivel de confianza del 95% y de +,- 4.4 en Lima con 95% de nivel de confianza.
http://www.ipsos-apoyo.com.pe.
“El Perú y la Tributación” de Manuel Estela Benavides, Biblioteca del Congreso de la República 336.200985 E.92 CIP 37 C. SUNAT primera edición nov.2002.
Diario El Comercio editoriales del 21 de marzo del 2009 y del 23 de septiembre del 2009.